Libri di Stefano Usai

Il volume si concentra sulla figura del RUP in relazione ai “nuovi” compiti delineati dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) e, in particolare, approfondisce le fasi di affidamento e aggiudicazione dell’appalto. Nell’analisi delle recenti disposizioni l’attenzione è rivolta ai profili pratico-operativi, tenendo conto della relazione tecnica allo schema di Codice, ma anche delle indicazioni della giurisprudenza e dei pareri forniti dall’ANAC e dal Ministero delle infrastrutture nel primo anno dall’entrata in vigore del Codice. La trattazione si sofferma sul passaggio innovativo che estende le responsabilità del RUP dal procedimento al progetto, quindi affronta l’esame del nuovo ruolo e dei requisiti del RUP anche attraverso l’attenta analisi dell’allegato I.2. Viene poi indagato il rapporto tra il RUP e i suoi vari collaboratori e presa in esame l’attività del RUP comune a tutti i contratti e a tutte le fasi: i compiti del RUP nella fase dell’affidamento, i rapporti con la commissione di gara, le tempistiche di realizzazione degli interventi e le prerogative del RUP nella fase esecutiva. La monografia è inoltre integrata da una serie di focus che riguardano direttamente l’attività istruttoria (e decisoria) del RUP. In particolare, tra i focus troviamo: il RUP e il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, il RUP e l’affidamento diretto, il RUP e le procedure negoziate, il RUP e gli oneri della manodopera, il RUP e l’applicazione del criterio di rotazione, il RUP e il soccorso istruttorio, il RUP e la verifica dell’anomalia e della congruità dei prezzi, il RUP e la nuova aggiudicazione, il RUP e l’accesso agli atti, il RUP e l’esecuzione anticipata, il RUP e il contratto, il RUP e i servizi sociali, il RUP e la concessione di servizi.

Il volume analizza, con un taglio pratico/operativo, le problematiche che devono essere presidiate dal responsabile del servizio e dal RUP (e anche dai responsabili di procedimento) per redigere correttamente la determinazione a contrattare, operazione che rappresenta la prima fase di programmazione dell'appalto e della procedura di gara e che richiede il rispetto dei numerosi vincoli procedurali imposti dalla legislazione della Spending Review e dalle nuove disposizioni tecnico/amministrativo/contabili. Particolare cura viene dedicata alla problematica della scelta e della programmazione della procedura: la scelta del procedimento viene analizzata in relazione alla funzione propositiva del RUP e alle decisioni di competenza del dirigente/responsabile del servizio, con attenzione ai rapporti tra questi soggetti; vengono inoltre considerati con attenzione i procedimenti derogatori con i vari vincoli procedurali, non solo di tipo tecnico/amministrativo ma anche contabile in relazione alle nuove regole della finanza pubblica, con specifico momento di approfondimento sull'impegno di spesa secondo i principi c.d. della contabilità armonizzata (come disposto con il recente decreto legislativo 126/2014 che modifica il decreto legislativo 267/2000). Un particolare focus è riservato ai recenti vincoli imposti dalla Spending Review e all'obbligo di centralizzare i procedimenti di gara, imminente pur con la proroga prevista dalla legge 11/2015.

La monografia, dedicata agli affidamenti diretti e alle procedure negoziate, si apre con l'analisi delle novità in materia di appalti introdotte dalla recente legislazione (D.L. 76/2020 e successiva legge di conversione, con modifiche, n. 120/2020) destinata a gestire l'emergenza post Covid-19. La trattazione segue una modalità di approccio nuova soffermandosi in particolar modo sui problemi istruttori più frequenti che il RUP deve affrontare nell'applicazione delle deroghe e delle nuove fattispecie, suggerendo soluzioni pratiche desunte, oltre che dall'esperienza, anche dalle prime indicazioni fornite dall'ANAC, dal MIT e dalla giurisprudenza. La seconda parte analizza, ed aggiorna, le acquisizioni nel sotto soglia tenendo conto delle norme codicistiche, integrandole con le nuove previsioni (comprese le deroghe agli artt. 36, comma 2 e 157, comma 2) contenute nella legge 120/2020. Il filo conduttore dell'intera analisi è costituito dalle Linee guida ANAC n. 4, riferimento principale - come affermato dall'ANAC con il documento del 3 agosto 2020 - anche per l'applicazione delle nuove disposizioni e che l'autore legge ed interpreta alla luce dei più recenti approdi giurisprudenziali ed orientamenti di prassi di ANAC e MIT in tema di rotazione, di affidamenti diretti e procedure negoziate, di applicazione del criterio della dislocazione territoriale nelle "nuove" procedure negoziate, dell'esclusione automatica e delle diverse fattispecie di applicazione generalizzata contenute nella legge 120/2020.

I recenti provvedimenti sulla Spending Review (L. 94/2012, L. 135/2012) insieme alla legge di stabilità 2013 (L. 228/2012) hanno prodotto un profondo riassetto dei sistemi di acquisizione di beni e servizi da parte delle pp.aa., con particolare riguardo al c.d. "sottosoglia", dove è stato introdotto l'innovativo obbligo di "preventiva escussione" del mercato elettronico o dei sistemi telematici messi a disposizione dalle centrali regionali di committenza. Non è dunque più possibile procedere liberamente con acquisizioni in economia in presenza del prodotto o del servizio sul mercato elettronico. Il volume, dopo una prima parte ricostruttiva dei sistemi di affidamento di forniture e servizi con l'analisi degli obblighi e delle responsabilità in capo al RUP, approfondisce la procedura di acquisto sul mercato elettronico e in particolare sul MePA, che costituisce a tutt'oggi la piattaforma di market-place più estesa e ritenuta prioritaria dal legislatore. Il Cd-ROM allegato contiene utili schemi di atti, insieme ai manuali operativi di Consip sugli acquisti mediante strumenti informatici e sulla gestione di una R.d.O. nel MePA.

Il volume analizza l'impatto della contabilità armonizzata (D.Lgs n.118/2011 modificato dal D.Lgs. n.126/2014 e dal DM 20/05/2015) sui vari settori dell'ente locale, confermandosi indispensabile strumento pratico-operativo per il responsabile del servizio finanziario, i responsabili del procedimento ed i loro collaboratori, il segretario, gli assessori ed i consiglieri. Il responsabile della "ragioneria", nel suo nuovo ruolo, coordina la procedura che porta alla redazione del bilancio, del documento unico della programmazione (che sostituisce, a far data dal 2016, la relazione previsionale e programmatica) e del piano esecutivo di gestione. Ogni responsabile viene chiamato a predisporre il proprio "bilancio" del servizio con la richiesta di stanziamenti, tenendo conto che le previsioni di uscita devono corrispondere e rispettare determinati principi contabili. Dovrà redigere la propria parte del documento unico di programmazione nelle due sezioni, operativa e strategica, ed i vari dati. Dovrà procedere alla redazione del piano esecutivo di gestione, probabilmente l'atto più delicato che sancisce la convergenza dei desiderata politici ed il potere gestionale dei burocrati. Questo nuovo volume affronta ogni aspetto sotto il profilo pratico dei compiti e delle azioni da compiere per la redazione pro quota, per ciascun servizio, degli atti di programmazione che poi dovranno essere collazionati e controllati dal coordinatore dei servizi finanziari.

Il volume ha lo scopo di fornire dei focus specifici sulle più rilevanti modifiche introdotte dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36), entrato in vigore il 1° aprile 2023 ed efficace, pur se non integralmente, dal 1° luglio 2023. La trattazione è stata pensata, e sviluppata, in modo differente rispetto alla classica manualistica; si sono infatti voluti evitare gli appesantimenti dottrinali, limitando al massimo i richiami normativi e riportando solamente quelli indispensabili per meglio inquadrare le principali novità rispetto al precedente Codice degli appalti (D.Lgs. 50/2016). In particolare, l’Autore illustra i nuovi principi del “risultato”, della “fiducia” e dell’“accesso al mercato”, la valorizzazione della semplificazione, dell’accelerazione e della digitalizzazione, la nuova figura del RUP (che da Responsabile Unico del Procedimento assume il ruolo di Responsabile Unico di Progetto), per poi ripercorrere tutte le innovazioni seguendo lo sviluppo della procedura di gara, dalla progettazione/programmazione all’esecuzione del contratto. Il taglio della pubblicazione, che si articola attraverso brevi approfondimenti degli istituti e un apparato di essenziali considerazioni pratico-operative, rende il volume adatto non solo a chi si occupa di appalti nella pubblica amministrazione e negli uffici gare delle imprese, ma anche a chi intendesse approfondire la conoscenza in vista di esami e/o concorsi per il pubblico impiego.

La monografia è focalizzata sull'obbligo dei comuni non capoluogo di provincia di centralizzare i procedimenti di acquisto di beni, servizi e lavori. L'adempimento - sia pure nelle sue varie articolazioni - viene considerato anche sotto il profilo pratico/operativo soprattutto in relazione a quella che appare la sua primigenia configurazione, ovvero la realizzazione della stazione unica (come si è preferito configurare la struttura che si dovrà occupare degli appalti) in seno all'unione dei comuni, considerata, questa, come naturale approdo non solo dei comuni con una dimensione abitativa inferiore ai 5 mila abitanti ma anche dei comuni di maggiori dimensioni abitative (come del resto già previsto in diversa legislazione regionale). Le considerazioni pratico/operative sviluppate valgono comunque anche in relazione alla ipotesi - di recente chiarita dall'ANAC - di costituzione di un ufficio unico nel comune capofila nel caso in cui l'unione non risulti costituita. La trattazione, che tiene conto della Legge di Stabilità 2016, del predisponendo Codice degli appalti e del decreto Milleproroghe, contiene una disamina pratica delle varie ipotesi e quindi dei casi di coinvolgimento della provincia (o degli uffici della provincia) e dei soggetti aggregatori per soffermarsi, con particolare attenzione, su una analisi dei vari aspetti e delle problematiche concrete da affrontare per la realizzazione della stazione unica nell'ambito dell'unione dei comuni.

Il volume analizza gli istituti del Codice dei contratti pubblici (così come modificati dal decreto correttivo, dai numerosi interventi giurisprudenziali e dalle linee guida dell'ANAC n. 3 sul RUR n. 6 sui mezzi di prova, n. 8 sulle procedure negoziate senza bando e tenendo conto degli schernì delle linee guida su avvalimento e affidamento dei servizi legali e degli schemi dei bandi tipo n. 1 e n. 2) mantenendosi focalizzato sulla prospettiva propria del responsabile unico del procedimento nelle sue fondamentali attività: programmazione, predisposizione del procedimento di gara, aggiudicazione, esecuzione. In particolare, seguendo l'ordine dei vari capitoli, viene esaminato il rinnovato impulso alla programmazione voluto dal legislatore non solo in tema di lavori ma anche di forniture e servizi. Questa prima fase viene esaminata anche alla luce dei correlati documenti contabili ed in particolare - per gli enti locali - dei vincoli imposti dal Documento unico della programmazione. Il momento pubblicistico, ed in particolare l'attività del RUP di predisposizione del progetto di gara, viene considerato anche alla luce delle importanti - e in realtà articolate - procedure negoziate semplificate (art. 36). Le procedure "semplificate" vengono analizzate considerando le modifiche apportate dal decreto correttivo e dei rilevantissimi interventi giurisprudenziali in tema di affidamento diretto e rispetto del principio di rotazione. Momento centrale, naturalmente, è costituito dall'analisi delle linee guida ANAC n. 4 relative alle "Procedure per l'affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini dì mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici", di cui si analizzano anche le novità previste nello schema non ancora formalizzato. Ampio spazio viene assicurato all'analisi dei compiti del RUP nella fase della gara ed in particolare in relazione alla verifica formale della documentazione amministrativa, all'applicazione del nuovo soccorso istruttorio integrativo, alla verifica sull'operato del seggio di gara o della commissione di gara, alla redazione della proposta di aggiudicazione. Particolare attenzione - per le molteplici implicazioni pratiche - viene dedicata alla nomina e composizione della commissione di gara, nel periodo transitorio, ed alle problematiche, continuamente poste dalla giurisprudenza, circa la partecipazione del RUP e gli indirizzi che la stazione appaltante deve fissare. Per completare l'indagine sulle varie disposizioni, rilevante spazio viene assegnato alla possibilità dell'avvio d'urgenza del contratto, alle modalità di stipula, all'esecuzione, alle possibilità di modificare il contratto evitando il ricorso a nuove gare. Completano il volume l'esame della disciplina applicabile in tema di incarichi legali e di appalti nei servizi sociali e l'analisi delle tematiche poste dalla questione degli incentivi per le funzioni tecniche.

L’opera privilegia la trattazione pratica dei compiti del responsabile del procedimento, con particolare riferimento al presidio dei vari istituti che il soggetto “gestore” della procedura deve correttamente utilizzare. Gli approfondimenti esaminano – oltre ai rapporti tra responsabile del servizio (soggetto che individua) e responsabile del procedimento (soggetto individuato) – tutto l’iter della fase istruttoria e quindi gli atti/compiti che il responsabile del procedimento è chiamato a svolgere: dalle fasi preliminari di valutazione sul proseguimento dell’istanza di parte, alle fasi successive caratterizzate dal rapporto con il privato diretto interessato, fino all’adozione della proposta di provvedimento per il soggetto competente a firmare il provvedimento. Necessari, quindi, sono i passaggi attraverso istituti fondamentali del procedimento quali: comunicazione di avvio della procedura, soccorso istruttorio (soccorso specificativo e soccorso istruttorio integrativo), preavviso di rigetto (quale momento deflattivo del contenzioso), annullamento del provvedimento, diritto di accesso, non solo procedurale di cui alla legge 241/90, ma anche relativo alle fattispecie più recenti dell’accesso civico “semplice” e dell’accesso civico generalizzato, quest’ultimo analizzato – come il precedente – anche alla luce della più recente giurisprudenza (e degli interventi del Garante della privacy). Completano l’opera gli schemi di Regolamento e di Atti amministrativi, disponibili anche online per essere facilmente fruibili e personalizzabili.

Il volume intende approfondire la relazione tra attività contrattuale pubblica e contabilità armonizzata al fine di fornire al RUP (ma anche al dirigente e al responsabile del servizio) quelle conoscenze di tipo contabile-finanziario che, nell’attuale assetto, devono necessariamente integrare le competenze squisitamente tecnico-amministrative. Tenendo conto di tutte le novità recentemente intervenute (in particolare, la legge 14 giugno 2019, n. 55, di conversione del Decreto “sblocca-cantieri”, e i D.M. 1° marzo 2019 e 1° agosto 2019, che hanno modificato tra l’altro le dinamiche del Fondo pluriennale e il concetto di reimputazione), l’opera analizza tutte le fasi dell’appalto con riferimento alle dirette implicazioni contabili. Tra queste, vengono affrontate le questioni della prenotazione di impegno di spesa collegata alla determinazione a contrattare (e alla fattispecie della determinazione a contrattare a contenuto semplificato) e dell’impegno di spesa alla luce delle disposizioni in tema di principio della competenza finanziaria potenziata, che impone la “scissione” tra il momento del perfezionamento dell’obbligazione giuridica e quello della sua esigibilità, condizionandone, evidentemente, l’imputazione. La fase pre-pubblicistica di programmazione di lavori, forniture e servizi viene esaminata con riferimento alle implicazioni relative al documento unico di programmazione (DUP). L’attenzione, quindi, si sposta sul momento civilistico dell’esecuzione del contratto e poi sulla correlazione tra la gestione del contratto e lo svolgimento della contabilità finanziaria. Parallelamente, sono congiuntamente analizzate le implicazioni sul ciclo di gestione della spesa, tenuto conto delle fasi in cui questo si articola a partire dall’impegno e in relazione alle variazioni di esigibilità che possono intervenire nel corso della realizzazione, soprattutto, degli interventi in conto capitale. Infine, il volume si sofferma sui compiti del Direttore dei lavori e del Direttore dell’esecuzione dei contratti di forniture e servizi alla luce del decreto ministeriale n. 49/2018, per poi analizzare le fattispecie specifiche delle modifiche del contratto in corso di esecuzione e del pagamento al subappaltatore.

La monografia, per ragioni espositive, risulta divisa in due parti. Una prima parte generale, e più teorica, necessaria per dare contezza dei nuovi provvedimenti emergenziali (si allude evidentemente al D.L. 77/2021 come convertito con L. 108/2021); una seconda parte, di taglio pratico, che considera le nuove norme emergenziali in modo coordinato con le linee guida ANAC n. 4. Un tentativo, quindi, di "adeguare" le linee guida alle nuove disposizioni, stante la perdurante applicabilità anche in regime emergenziale (come annotato dalla stessa ANAC nel commento al D.L. 76/2020). Nella Parte I, pertanto, sono oggetto di analisi tutte le modifiche apportate dal decreto Semplificazioni-bis al D.L. 76/2020. In particolare, l'analisi - sempre con riferimento all'ambito del sotto soglia - riguarda: le disposizioni di cui all'articolo 51, di modifica del D.L. 76/2020, e all'articolo 52, che invece introduce importanti adeguamenti alla c.d. legislazione Sblocca cantieri (D.L. 32/2019 come convertito con L. 55/2019); il c.d. doppio regime in tema di subappalto; le norme relative ai contratti finanziati in tutto o in parte con il PNRR ed il PNC. Nella Parte II, le nuove disposizioni sono state analizzate alla luce delle indicazioni contenute nelle linee guida ANAC n. 4, da cui il RUP non può prescindere. Sono oggetto di analisi gli affidamenti emergenziali (opzioni procedurali che il RUP ha a disposizione per giungere ad aggiudicazione nei termini fissati dal legislatore dell'emergenza) e quindi il nuovo affidamento diretto e le nuove procedure negoziate. Sono esaminati, infine, le funzioni del RUP, i rapporti con la commissione di gara e le indicazioni di maggior rilievo in tema di rotazione. Corredano il volume i nuovi schemi di regolamento sulla costituzione delle commissioni di gara e degli acquisti nel sotto soglia comunitario e i modelli di determinazione semplificata, determinazione a contrarre e determinazione di impegno di spesa alla luce delle nuove norme in tema di contabilità armonizzata.

Il volume è rivolto principalmente al Responsabile del Servizio finanziario dell'Ente locale e dell'Ufficio Appalti, ma è un utile strumento di lavoro per tutti gli attori coinvolti nel processo di gestione dei fondi del PNRR. Si compone di tre capitoli dove gli autori hanno focalizzato l'attenzione sia su argomenti specifici che interdisciplinari. Il primo capitolo, di Marco Rossi, tratta della gestione contabile delle risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), dell'ordinamento contabile e delle principali deroghe al principio contabile sull'accertamento, nello specifico analizzando la FAQ n. 48 di Arconet. Il secondo capitolo, di Stefano Usai, parla del RUP e degli appalti del Recovery, del tema degli appalti e dei vari adempimenti afferenti l'attuazione del PNRR anche di tipo contabile/finanziario, focalizzando l'attenzione sulla figura del Responsabile Unico del Procedimento (RUP). Viene inoltre trattata la disciplina specifica per i comuni non capoluogo dopo l'art. 52 del D.L. n. 77/2021. Il terzo capitolo, di Maria Carla Manca, è dedicato alla rendicontazione e illustra le fasi e le procedure che concernono la rendicontazione, il finanziamento ed i rapporti tra i diversi soggetti attuatori/realizzatori: Amministrazione titolare degli interventi e Servizio centrale del PNRR. Sono inoltre analizzate le diverse circolari del MEF/RGS in particolare la n. 27 del 21 giugno 2022, "Monitoraggio delle misure del PNRR", che detta le linee guida del sistema "ReGiS", con esempi di dichiarazione, di assenza di doppio finanziamento riferito alla rendicontazione e relativo timbro nonché altri esempi di rendicontazioni. La sezione finale del volume (Formulario) offre alcuni schemi di delibere e di determinazioni che rientrano tra gli atti di maggior rilievo afferenti la contabilizzazione delle entrate PNRR, la determinazione di impegno di spesa e gli schemi per l'adesione alla Stazione Appaltante Unica dell'Unione dei comuni (per i comuni non capoluogo) al fine dell'adempimento di quanto previsto nell'art. 52 del D.L. n. 77/2021.