Franco Angeli: Studi di diritto pubblico

Sebbene l’unicità della Corte di cassazione costituisca un principio ritenuto acquisito dalla letteratura giuridica, il relativo conseguimento ha richiesto, in Italia, un percorso lungo e complesso, del quale finora non sono state completamente approfondite le molteplici implicazioni. Esse afferiscono sia al piano delle dinamiche interorganiche sia a quello della forma di Stato e, soprattutto, s’intrecciano con l’ambigua qualificazione del giudizio di legittimità, contraddistinto dalla perenne tensione tra soddisfazione dello ius constitutionis e garanzia dello ius litigatoris. Lo studio che si propone indaga, muovendo dalla dimensione storica, la complessità di questo principio attraverso le categorie del diritto costituzionale. Ciò offre una prospettiva inedita per contestualizzare l’iniziale scelta di conservare le Corti di legittimità preunitarie, comprendere le difficoltà sottese alla relativa unificazione, rileggere l’animato confronto svoltosi in Assemblea Costituente tra i sostenitori dell’unicità e quelli del pluralismo delle Cassazioni e, ancora, analizzare gli argomenti che negli ultimi decenni hanno rinnovato il dibattito sul tema. Esso, alimentato sia dalle pressioni regionalistiche sia dall’esigenza di individuare soluzioni capaci di superare le criticità del giudizio di legittimità, lascia a tutt’oggi aperti più interrogativi, la cui definizione sollecita l’attenta individuazione e, poi, il corretto bilanciamento di molteplici interessi costituzionalmente rilevanti.

La ricorrenza dei settant'anni della Costituzione italiana (1948-2018) induce a una lettura in parallelo del settantennio odierno con quello intercorso tra l’emanazione dello Statuto Albertino nel 1848 e il 1918, anno marcatempo, che in molti paesi europei segnò l’ultimo atto della lunga crisi dello Stato liberale. Nella prima parte del libro vengono presi in considerazione i corsi e ricorsi storici dei due settantenni, nelle loro similitudini e nelle loro differenze, dal punto di vista della storia delle costituzioni, della storia delle idee, della storia delle istituzioni, della storia dei riti. La seconda parte è dedicata a un’analisi in chiave storica e prospettica del costituzionalismo contemporaneo, con particolare attenzione a temi cruciali quali le idee costituzionali di Europa, l’uso della storia nella giurisprudenza costituzionale, le ultime parole della Costituzione e, guardando al futuro prossimo, il destino dei fondamenti della nostra Repubblica, a partire dal lavoro.

In un’epoca in cui i confini statali tendono a divenire porosi e le amministrazioni nazionali competono tra di loro, è ancora attuale il requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, e in particolare alla dirigenza? I direttori di alcuni dei più importanti musei pubblici del mondo non sono cittadini del Paese che li ospita. In Italia, la riforma del 2016 con cui è stato aperto il reclutamento dei direttori dei più importanti musei e siti archeologici ai cittadini stranieri è stata oggetto di accese critiche e di una dura battaglia giudiziaria. Come, quando e perché è stato introdotto il requisito del possesso della cittadinanza per accedere alla funzione pubblica? Il principio della libera circolazione dei lavoratori stabilito dall’Unione europea in che misura consente agli Stati membri di mantenere la riserva di posti a favore dei propri cittadini? Come si è adattato l’ordinamento italiano? Quali sono le reazioni negli altri Paesi? In un’epoca in cui i confini statali tendono a divenire porosi e le amministrazioni nazionali competono tra di loro, è ancora attuale il requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego e in particolare alla dirigenza?

Il costituzionalismo moderno si è affermato all'ombra di movimenti ideologico-politici che intendevano confinare i poteri privati nel mondo del mero fatto. Quando la globalizzazione ha permesso a tali poteri, soprattutto quelli economici, di aggirare i vincoli posti dagli Stati, gli strumenti del diritto costituzionale si sono mostrati inadeguati a inquadrarli e a consentirne un efficace governo. Prendendo l'impresa transnazionale come oggetto di indagine privilegiato, e rifacendosi a correnti del pluralismo giuridico, questo libro mira a un'analisi comprensiva delle più generali strutture costituzionali emerse dalla globalizzazione, e si propone quindi di ampliare le possibilità di inquadramento teorico della scienza costituzionalistica. In secondo luogo, lo studio offre spunti preliminari per le applicazioni dei modelli proposti. Contro-limiti, effetto orizzontale dei diritti fondamentali, diritto di resistenza e altri istituti sono i “luoghi” dove le analisi teoriche sono messe alla prova, al fine di riannodare le fila tra potere e responsabilità.

Il volume indaga le caratteristiche degli elementi che compongono un sistema elettorale proporzionale, cercando di mostrare come, più che la formula matematica di riparto dei seggi, a contare sia il risultato che il sistema proporzionale produce all’interno del Parlamento. Un sistema elettorale proporzionale si definisce tale per la formula matematica di riparto dei seggi che utilizza o per il risultato che produce all’interno del Parlamento? Sulla base di questa domanda il libro indaga le caratteristiche degli elementi che compongono un sistema elettorale proporzionale: la formula matematica di trasformazione dei voti in seggi; la dimensione delle circoscrizioni in cui si effettua il riparto; la presenza di soglie di sbarramento per l’effettivo accesso alla rappresentanza. I sistemi elettorali proporzionali sono i più diffusi negli ordinamenti costituzionali democratici, spesso per via di un vincolo fissato nel testo costituzionale. La loro definizione è data dalla contrapposizione con quelli maggioritari e dalla capacità di garantire una fedele rappresentazione delle preferenze di voto degli elettori. Ma esistono molti sistemi proporzionali, diversi fra loro, dove ciascuno degli elementi che li compongono svolge una funzione specifica e, non di rado, decisiva. Formule, circoscrizioni e soglie incidono sulla effettiva proporzionalità del sistema elettorale e, in definitiva, portano a ritenere che ciò che conta davvero è il risultato. Risultato che a seconda delle circostanze può assumere un carattere più proiettivo o più selettivo e determinare equilibri molto diversi sul piano della rappresentanza politica.

L’attuazione del dettato costituzionale di una scuola di tutti e di ciascuno è indagata nel volume attraverso un punto di vista inedito, quello della disamina del modello di spesa per l’istruzione. Una disamina che riflette, come in uno specchio, il percorso di costruzione della democrazia, che affonda le radici nella prima riforma scolastica varata all’indomani dall’Unità d’Italia e giunge ai giorni nostri, carico di prospettive e di zone d’ombra, come l’inclusione scolastica fa emergere. Il finanziamento dell’istruzione è il punto d’osservazione da cui muove il volume, per indagare, da una prospettiva costituzionale, l’evoluzione della scuola italiana: da servizio a diritto, da strumento di controllo e di governo a sistema democratico che promuove la partecipazione politica e sociale delle cittadine e dei cittadini. La disamina di quanto e come lo Stato ha organizzato la spesa per la scuola nel corso dei quasi centosessant’anni dell’Unità d’Italia ci restituisce la storia della relazione, intensa e problematica, tra il potere e l’istruzione, tra la società e la democrazia, svelando questioni cruciali quali il nesso tra il contesto economico e il finanziamento dei diritti sociali. Mettendo al centro la prospettiva pedagogica, si riscopre così che la spesa per l’istruzione presidia l’Unità d’Italia, nella duplice accezione di processo di unificazione e di principio di unità, perché la costruzione di una scuola di tutti e di ciascuno, universale ed equa, è presidio necessario al mantenimento dello Stato democratico e al contempo motore del suo compimento.

Il lavoro costituisce una condizione di equilibrato sviluppo della democrazia e, al contempo, un diritto fondamentale, fonte di dignità per la persona. Il paradigma della flessicurezza ha però trasformato il concetto di lavoro, che ha assunto i connotati di un bene, addirittura di una proprietà. Il volume riflette su questi temi proprio a partire dalla divaricazione tra l’impianto della Carta costituzionale e il panorama del diritto del lavoro ispirato a questa ‘flessibilità’ che, se mal coniugata con la sicurezza, rischia di compromettere il bene della dignità delle persone lavoratrici. A fondamento della Repubblica la Costituzione colloca il lavoro: che è, da un lato, condizione di equilibrato sviluppo della democrazia; e, dall’altro, diritto fondamentale, il cui esercizio è fonte di dignità per la persona. Si comprende così quanto irrinunciabile sia l’impegno delle istituzioni per garantire e promuovere tale valore, la cui salvaguardia assicura la natura democratica dell’ordinamento e accresce la dimensione di partecipazione di ciascun individuo al cammino della comunità. Gli svolgimenti in atto, da oltre due decenni, nel sistema della produzione, e dunque nelle relazioni di lavoro, segnalano la sempre maggiore diffusione di stringenti logiche di mercato, il cui prevalere sulle funzioni pubbliche di collocamento viene legittimato dalle finalità di efficienza e dagli obiettivi occupazionali che la deregolamentazione pare assecondare. Il paradigma della flexicurity ha così trasformato il rapporto, ma ancor più il concetto stesso di lavoro, che perde i connotati di diritto e assume quelli di un bene, se non addirittura di una proprietà; con la rinuncia, spesso, al complesso di protezioni che vanno sotto il nome di ‘sicurezza’. Alla luce delle coordinate valoriali che discendono dalla Carta fondamentale è possibile indagare la direzione che sta caratterizzando il fenomeno che sempre più spesso viene designato come ‘mercato del lavoro’, per una riflessione capace di inquadrare tale sviluppo senza smarrire la portata personalista del lavoro.

Il volume si propone di avviare un dialogo interdisciplinare sulle complesse questioni della scuola. Sullo sfondo, la Costituzione: inizio e meta del lungo cammino verso il progetto d’inclusione sociale inscritto nell’art. 3. Inclusione da intendersi in senso lato, come comprensiva delle tante, e varie, situazioni presenti nella realtà sociale (disabilità e disturbi di apprendimento, diversità di matrice etnico-culturale, situazioni di disagio psico-emotivo connesse agli status familiari, diversità di genere...), e come concetto “mobile”, in divenire, da rivedere anche alla luce dei progressi delle neuroscienze, per cui la diversità di apprendere non è una categoria residuale, in cui rientra chi non soddisfa standard predefiniti, ma è la cifra costitutiva di ciascun individuo. Occorre ripensare, così, l’istituzione scolastica come luogo di formazione e di crescita di tutti e di ognuno. A fronte delle proposte di riforma della scuola vi sono, poi, i delicati problemi del finanziamento: quelli che mettono concretamente alla prova l’istruzione come diritto sociale. Quali risposte provengono dalla giurisprudenza? Fino a che punto si possono invocare esigenze di bilancio senza turbare il contenuto essenziale del diritto? Contributi di: Chiara Abbati, Niccolò Angelini, Debora Caldirola, Claudia Bianca Ceffa, Marco Chistolini, Ines Ciolli, Carlo Colapietro, Ilaria De Cesare, Sofia Di Grazia, Elisa Fagnani, Mario Falanga, Monica Ferrari, Giacomo Galazzo, Federico Girelli, Mariangela Giusti, Dario Ianes, Silvia Maggiolini, Giuditta Matucci, Carla Luisa Miscioscia, Matteo Morandi, Francesca Pagani, Giuseppe Eduardo Polizzi, Laura Pomari, Francesco Rigano, Antonella Strazzari, Silvio Troilo, Lorenza Violini.

L’approvazione del bilancio è da sempre un momento fondamentale della vita di un’istituzione pubblica: la sua disciplina riflette l’assetto costituzionale di un Paese e il suo concreto modo di funzionare. Dalle decisioni politiche alle prassi amministrative, fino alle ricadute concrete sui diritti dei cittadini, le scelte economico-finanziarie rappresentano il cuore delle democrazie contemporanee e gli assi portanti del loro sviluppo futuro. Per questo il bilancio e le sue regole sono stati oggetto di evoluzione e cambiamenti continui, in particolare negli anni più recenti. I contributi raccolti in questo volume esplorano le nuove tendenze del diritto del bilancio, fornendone innanzitutto le indispensabili coordinate teoriche, per chiarire il ruolo oggi assegnato al bilancio dello Stato e i principi che presiedono alla sua formazione, le modalità con cui esso viene elaborato e approvato, nonché le funzioni che esercita come strumento di governo nell’assetto pluralistico delle nostre istituzioni.

La rigidità costituzionale è solitamente fatta corrispondere alla protezione normativa della costituzione dalle fonti inferiori. È sufficiente però prendere in considerazione alcune tra le più ‘note’ costituzioni rigide per comprendere come, pur all’interno di tratti comuni, le concrete tecniche di garanzia risultino disomogenee: ciò appare chiaro confrontando, per esempio, le ben diverse ragioni che giustificarono l’aggravamento della procedura nella Costituzione repubblicana del 1948 rispetto a quella statunitense del 1787; non di meno, anche Carte tradizionalmente classificate ‘flessibili’ - come le Chartes francesi del 1814 e del 1830 e lo stesso Statuto albertino - appaiono in realtà caratterizzate da una peculiare ma precisa componente di rigidità: il procedimento legislativo condiviso tra Corona e Camera dei deputati. In particolare, determinante si rivela il conflitto storico e sociale da cui ogni singola costituzione sorge, poiché proprio esso sembra plasmare il ‘senso’ della rigidità ed il suo effettivo operare. Uno studio così impostato è perciò opportuno: non solo per la possibilità di contestualizzare il significato della revisione, ma anche perché l’evoluzione dei conflitti che le costituzioni affrontano può richiedere un ‘aggiornamento’ della rigidità. L’obiettivo non è certo disquisire sulla definizione del concetto, ma interrogarsi sulla tenuta della prescrittività della Carta fondamentale, soprattutto innanzi al mutare delle condizioni che le diedero origine.

La legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo ha smarrito la propria identità. La sua configurazione teorica, ancorata alla stretta identificazione con la titolarità effettiva di un interesse legittimo, stenta a trovare un’applicazione uniforme nei confronti di tutte le fattispecie che attualmente fondano l’accesso al giudizio amministrativo. Ne deriva un’inevitabile frammentazione, che separa la dominante nozione di legittimazione “sostanziale” dall’individuazione di molteplici e disordinate figure di legittimazione “speciale”. È possibile ricomporre la legittimazione a ricorrere in un’unica nozione in grado di adeguarsi a tutte le ipotesi di ricorso al giudice amministrativo? È possibile ripensare tale figura in un’ottica prettamente processuale, che le restituisca il ruolo di autonoma ed unitaria condizione dell’azione giurisdizionale amministrativa? Lo studio muove da questi interrogativi per offrire una nuova lettura della legittimazione a ricorrere, che, attraverso un’analisi per “posizioni legittimanti”, la riconduce a una dimensione naturalmente processuale e la identifica nell’affermazione astratta della titolarità di un interesse qualificato e differenziato, la cui tutela in fondo costituisce l’essenza stessa del giudizio amministrativo.

È possibile che il giudice amministrativo definisca gli effetti delle sue sentenze di annullamento in modo non retroattivo? Tradizionalmente la cancellazione integrale del passato è sempre stata indicata come il migliore e più forte baluardo della riaffermazione della legalità amministrativa. Al contempo, però, si sono evidenziate ipotesi nelle quali l’annullamento puro e semplice di un atto illegittimo, pur a fronte della necessità di pronunciarlo, può risultare concretamente inutile o addirittura pregiudizievole. Prendendo spunto dall’esame dei rimedi elaborati per evitare situazioni di questo tipo, la ricerca si sofferma in particolare sull’analisi della tecnica della modulazione temporale degli effetti della sentenza di annullamento; tecnica che attribuisce al giudice amministrativo la possibilità di limitare la portata retroattiva delle sue statuizioni. L’indagine è condotta con un approccio di tipo casistico e in un’ottica comparata, attraverso l’approfondimento delle applicazioni pratiche della tecnica di modulazione temporale degli effetti anche in altri ordinamenti giuridici. Lo scopo è quello di provare l’utilità effettiva di questa tecnica, quale meccanismo di flessibilità del sistema, che garantisce l’adeguamento della pronuncia di annullamento alle esigenze effettive del caso di volta in volta affrontato dal giudice.