Franco Angeli: Studi di diritto pubblico

La legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo ha smarrito la propria identità. La sua configurazione teorica, ancorata alla stretta identificazione con la titolarità effettiva di un interesse legittimo, stenta a trovare un’applicazione uniforme nei confronti di tutte le fattispecie che attualmente fondano l’accesso al giudizio amministrativo. Ne deriva un’inevitabile frammentazione, che separa la dominante nozione di legittimazione “sostanziale” dall’individuazione di molteplici e disordinate figure di legittimazione “speciale”. È possibile ricomporre la legittimazione a ricorrere in un’unica nozione in grado di adeguarsi a tutte le ipotesi di ricorso al giudice amministrativo? È possibile ripensare tale figura in un’ottica prettamente processuale, che le restituisca il ruolo di autonoma ed unitaria condizione dell’azione giurisdizionale amministrativa? Lo studio muove da questi interrogativi per offrire una nuova lettura della legittimazione a ricorrere, che, attraverso un’analisi per “posizioni legittimanti”, la riconduce a una dimensione naturalmente processuale e la identifica nell’affermazione astratta della titolarità di un interesse qualificato e differenziato, la cui tutela in fondo costituisce l’essenza stessa del giudizio amministrativo.

È possibile che il giudice amministrativo definisca gli effetti delle sue sentenze di annullamento in modo non retroattivo? Tradizionalmente la cancellazione integrale del passato è sempre stata indicata come il migliore e più forte baluardo della riaffermazione della legalità amministrativa. Al contempo, però, si sono evidenziate ipotesi nelle quali l’annullamento puro e semplice di un atto illegittimo, pur a fronte della necessità di pronunciarlo, può risultare concretamente inutile o addirittura pregiudizievole. Prendendo spunto dall’esame dei rimedi elaborati per evitare situazioni di questo tipo, la ricerca si sofferma in particolare sull’analisi della tecnica della modulazione temporale degli effetti della sentenza di annullamento; tecnica che attribuisce al giudice amministrativo la possibilità di limitare la portata retroattiva delle sue statuizioni. L’indagine è condotta con un approccio di tipo casistico e in un’ottica comparata, attraverso l’approfondimento delle applicazioni pratiche della tecnica di modulazione temporale degli effetti anche in altri ordinamenti giuridici. Lo scopo è quello di provare l’utilità effettiva di questa tecnica, quale meccanismo di flessibilità del sistema, che garantisce l’adeguamento della pronuncia di annullamento alle esigenze effettive del caso di volta in volta affrontato dal giudice.

L'Europa è in crisi. La dominanza dell'economia, la latitanza della politica nelle decisioni tecniche adottate dalle istituzioni europee, l'emersione di tentazioni egemoniche e di egoismi nazionali, la carenza identitaria europea pongono a serio rischio il processo di integrazione. Per coltivare ancora il sogno di una unione dei popoli europei, occorre riscoprire una intensa dimensione giuridica, amministrativa e costituzionale insieme, in cui il diritto non funga da mera infrastruttura delle istanze economiche e finanziarie, ma svolga un ruolo di guida nei rapporti tra diritto, politica ed economia e traghetti verso un nuovo ordine europeo.

Siamo pieni di diritti. O forse siamo pieni di Carte che proclamano i diritti e di giudici disposti a tutelarli. E siamo pieni di pretese che vorremmo che i giudici riconoscessero come diritti. Ma sappiamo che cosa sia un diritto? E in che modo il diritto che rivendichiamo si concili con le pretese degli altri? E se la tutela che oggi riceviamo resisterà alla trasformazione del mondo in cui viviamo e in cui tutto sembra diventare incerto? Questo libro ha un’ambizione, fare un po’ di chiarezza su questi argomenti. Occorre rimuovere incrostazioni che due secoli di retorica e ideologia hanno depositato sul tema dei diritti, sulle loro classificazioni, sull’efficacia delle Carte che li riconoscono, sulla loro sopravvivenza in un mondo dominato dal mercato globale.

La dissoluzione dei grandi partiti di massa e la loro torsione in senso leaderistico, oligarchico e/o populistico infligge gravi ferite alla democrazia rappresentativa, ben colte dall’opinione pubblica. Se i partiti costituiscono ancora oggi l’irrinunciabile trait d’union tra istituzioni e società, è necessaria la ricerca degli strumenti capaci di colmare la frattura tra essi e i cittadini, quali titolari della sovranità. Una prima risposta punta a una maggiore territorializzazione della rappresentanza, che conviva con la responsabilità delle élites dirigenti e con il divieto di mandato imperativo. Ma l’espansione delle competenze Ue e i vincoli di bilancio che derivano dai Trattati impongono di recuperare rappresentanza anche nel contesto sovranazionale, perché è là che spesso va ricercata la risposta ai bisogni sociali. Questo libro è sollecitato da una convinzione: che occorra mettere in campo gli strumenti normativi necessari ad incentivare lo sviluppo di uno spazio politico che si estenda a tutte le dimensioni dell’agire governante, da quella locale, che è il teatro della vita delle persone, a quella ultrastatuale, in cui ormai si prendono le decisioni che maggiormente influiscono sui nostri destini.

Il fenomeno disciplinare intercetta realtà multiformi: dalle associazioni culturali alle organizzazioni delle categorie economiche, dagli ordini professionali alle università, dagli organi giudiziari alle pubbliche amministrazioni dove si presta lavoro subordinato. Vi è però un dato comune: l’esercizio del potere disciplinare, malgrado la sua essenza punitiva, non è regolato per proteggere la posizione del singolo colpito dalla sanzione. È infatti sbilanciato a favore della comunità in cui si esplica. Ne sono riprova l’atipicità delle infrazioni, l’applicazione di norme vaghe e indeterminate, l’ampio margine di discrezionalità nella determinazione delle sanzioni, la peculiare composizione delle autorità disciplinari, i limiti del sindacato giurisdizionale. Si pone così un problema di compatibilità del fenomeno con l’ordine costituzionale e con i principi elaborati a livello europeo in materia di diritti dell’uomo. Un rafforzamento delle garanzie dei soggetti destinatari del potere disciplinare appare però possibile.

La giustizia riparativa rappresenta una delle più significative novità del sistema penal-punitivo contemporaneo. Sulla scia di importanti esperienze straniere e seguendo la pressione del diritto di matrice sovranazionale, questo nuovo paradigma di risposta al reato ha trovato uno spazio sempre crescente anche nel sistema interno, spesso saldandosi al superamento dell’assenza della vittima dalla vicenda punitiva. Pure a fronte dell’indubbia rilevanza della riflessione sul tema, occorre ammettere il profilarsi di numerose zone d’ombra rispetto al quadro costituzionale; si pensi a come la giustizia riparativa chiama in causa la presunzione di innocenza e il diritto di difesa, la finalità rieducativa della pena e le regole in materia di giurisdizione; si pensi ancor prima alle stesse difficoltà nell’individuare, in modo certo, i suoi confini e gli istituti in cui si declina, ma anche alle modalità applicative che mostrano una intrinseca debolezza se rapportate ai principi costituzionali. Nella consapevolezza di come l’ingresso della giustizia riparativa sia oramai una realtà consolidata nel sistema interno, il volume indaga le dinamiche costituzionali che occorre considerare, cercando di individuare una soluzione “costituzionalmente preferibile” coerente con l’impianto che la Carta fondamentale profila.

Pur non essendo stato eletto alla Costituente, Vezio Crisafulli, che aveva partecipato ai lavori preparatori, ne seguì i lavori commentandoli su giornali e riviste non giuridiche, e poi continuò stigmatizzando la mancata attuazione della Costituzione, ormai entrata in vigore, e le conseguenze istituzionali della restaurazione conservatrice che dominò la politica italiana. In quegli anni (1944-1955) Crisafulli fu il “costituzionalista di riferimento” del Partito comunista. Il suo impegno politico, che fu anche diretto, si espresse attraverso numerosi articoli pubblicati sul quotidiano e sui periodici del partito, ma anche in alcuni pareri resi direttamente a Palmiro Togliatti, che sono stati trascritti nell’Appendice documentaria all’interno del volume. Tutti gli originali degli scritti e dei pareri inediti di questo periodo, di grande spessore e talvolta di sorprendente attualità, sono resi disponibili per la prima volta in un Archivio digitale accessibile dalla Bibliografia.

A volte sono le memorie a farsi “luogo”, a volte è il luogo stesso a costituire di per sé una “memoria”. Capita, infatti, che vi siano paesaggi profondamente modificati dalla mano dell’uomo, desideroso di fossilizzare, tra le pieghe del terreno, il ricordo di un evento o di un personaggio, sino a trasformare lo spazio in luogo; a volte, invece, è la forza evocativa di un luogo a essere talmente incontrastabile da imporre una memoria, al di là di ogni resistenza. Fare memoria, in particolare a livello istituzionale, presuppone uno sguardo al passato che sia teso al futuro in ottica integrativa. Ne consegue che non ogni semplice azione di recupero rappresenta di per sé un atto idoneo a “fare memoria”. Un conto è limitarsi a rilevare il mero dato di fatto dello scorrere del tempo; altro è assegnare a eventi del passato un significato avendo la pretesa di una progettualità sociale. Le pratiche memoriali in ambito pubblico rappresentano prima di tutto un’equa alleanza delle istituzioni tra il ricordo e l’oblio e costituiscono di per sé un atto politico. In questo senso il dovere di memoria, le scelte relative al se, cosa e come ricordare non preesistono alle decisioni politiche vincolandole; vincolano le scelte politiche perché sono esse stesse il frutto di una decisione rispetto al futuro identitario di una comunità che non può prescindere da un progetto di pacificazione con il passato.

Lo stato degli acquedotti italiani è critico: il quaranta per cento dell'acqua si disperde e più del due per cento non raggiunge standard minimi di potabilità. La condizione delle altre reti, fognaria e di depurazione, appare ancor più precaria, per la tecnologia usata e per la qualità del servizio erogato. Come è possibile che più di vent'anni di riforme continue e radicali abbiano condotto a risultati così insoddisfacenti? Il volume vuole rispondere a questo interrogativo attraverso un'analisi sistematica della disciplina nazionale, che muove da riflessioni di carattere storico e comparatistico per giungere a collocare il tema nel contesto europeo e globale. L'autore ricostruisce la qualificazione giuridica del servizio idrico, prestando attenzione costante, da un lato, al bilanciamento tra dimensione socio-sanitaria ed economica del servizio stesso, dall'altro, all'attuazione del diritto umano fondamentale di accesso all'acqua. Attraverso tale percorso, le contemporanee contraddizioni e tendenze della disciplina giuridica e della regolazione del servizio idrico divengono crocevia per interpretare le prospettive future del settore.

Il ruolo dei giuristi, formatisi nel periodo della dittatura e che poi parteciparono – in varie forme – alla lotta di Liberazione, fu essenziale specialmente per tracciare l’impianto e l’architettura complessiva del disegno costituzionale. Per comprenderne il percorso, si deve portare l’attenzione sulla dimensione individuale del loro vissuto, sulla sua pluralità e sulle contraddizioni che lo connotarono, in quanto la Resistenza fu, in primis, una “questione privata” che investì le coscienze dei singoli nel momento della scelta della parte da cui stare. Al contempo la tensione etica che ha attraversato la Resistenza, il suo essere frutto di una scelta personale di adesione ad un processo collettivo, ha trasfigurato l’esperienza della guerra di Liberazione in valori e ideali, permettendone la trascrizione nel racconto costituzionale. Riscoprire queste biografie non significa quindi coltivare solamente una cultura della memoria, ma mantenere vivi quei valori – emersi nell'esperienza resistenziale – che, in Assemblea Costituente, si trasformarono in risorse giuridiche e civili indispensabili per la costruzione e il rafforzamento della democrazia repubblicana.

Che cos'è il Sollen? Cosa si interroga realmente in questa domanda? Essa non afferma forse già da sempre che il dover-essere, il Sollen, è? Non occorrerà, allora, pensare il dover-essere attraverso un'altra domanda che ecceda quella che chiede che-cosa-è? Ripercorrendo la prima edizione della Reine Rechtslehre, non si farà che tentare di seguire questo "eccesso", questo spostamento da una domanda all'altra che solo rende possibile, per Kelsen, il pensiero del diritto in quanto tale. Nel lavoro qui intrapreso, verrà così rimesso in questione il senso stesso della "dottrina pura", mediante una rilettura dei concetti principali del pensiero kelseniano, dal ruolo del Rechtssatz alla Grundnorm, sino al problema dell'obbligo di obbedire al diritto. Ciò nella convinzione che quello di Kelsen costituisca l'ultimo, e forse più compiuto, tentativo, da parte della filosofia del diritto del XX secolo, di pensare il fondamento "metafisico" del diritto (e sarà questo, in fondo, l'eccesso, lo "scandalo", l'impensato di una teoria che lo stesso Kelsen rivendicò sempre come antimetafisica). Ma questa ricerca, in Kelsen, non dà luogo ad un sapere, se con esso si intende una serie finita e trasmissibile di enunciati scientifici, dal contenuto determinato - ed è questo, in fondo, che fa di un testo un "classico", ossia un testo mai davvero letto una prima volta, e sempre ancora da leggere. Sarà dunque un insegnamento, e non un sapere, quello che dovrà ancora essere portato avanti.